תקצוב משרד החינוך בגין פיצויים למורים בבתי ספר על יסודיים בבעלויות – החברים בקרנות הפנסיה החדשות

מאת: רו"ח אבי קדוש, רו"ח איתן שפיר | פורסם: 08/12/2013

בעקבות הסכם 1978 (ראה בהרחבה מאמר בנושא "המורים העמיתים בקרנות הוותיקות"), וצו ההרחבה להסכם הקיבוצי הכללי משנת 1988, נהוגים היו שיעורי ההפרשות והניכויים משכר עובדי הוראה כלהלן: הפרשות מעביד – שיעור של 13.5% משכר העובד, ניכוי מהעובד – שיעור של 4% משכרו.

בשנת 1995, בעקבות רפורמה מקיפה שנערכה בקרנות הפנסיה הוותיקות, "נסגרו" קרנות אלו לעמיתים חדשים ונקבעו לגביהם הוראות שונות. כל מורה שלא היה עמית בקרן פנסיה וותיקה, והחל לעבוד החל משנה זו, ההפרשות והניכויים משכרו הועברו ל מבטחים קרנות פנסיה בע"מ, (להלן: מבטחים החדשה). שיעורי ההפרשות והניכויים עבור המורים החדשים, היו באותם השיעורים של ההפרשות והניכויים עבור המורים בקרנות הוותיקות – 13.5% הפרשות ו-4% ניכויים.

בשונה משיעורי ההפרשות והניכויים בקרנות הוותיקות בהם חל שינוי (15% מעביד ו-5.5% עובד), שיעורי ההפרשות והניכויים בקרנות החדשות  לא השתנו בעקבות הרפורמה משנת 2003.

שיעורי  ההפרשות והניכויים מכלל העמיתים בקופות הגמל החדשות היו: מעביד – 12% שמחולקים כך: 6% פיצויים ו-6% תגמולים. עובד -  5.5%.

תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד – 1964 (להלן: תקנות קופות הגמל), החל מאוקטובר 1988 קבעו כי " אישור... לקופת גמל לתגמולים או לקופת גמל לקיצבה לא יחול אלא אם העמית - השכיר שעבורו משלם המעביד לקופה כאמור, ישלם אף הוא מדי חודש בחודש לאותו חשבון קופת גמל סכום השווה לסכום ששילם המעביד, ואולם אם המעביד משלם לקופת גמל לקיצבה שאינה קופת ביטוח תשלום מעל לשיעור של 5% ועד לשיעור של 6% האמור בתקנת משנה (ג)(1) מן המשכורת המבוטחת, ישלם עמית - שכיר, בנוסף לסכום האמור, סכום השווה למחצית התשלום הנוסף".

כלומר: לפי תקנות קופות הגמל, החל מחודש אוקטובר 1988, נדרש  שוויון בין שיעור הפרשות המעביד משכרו של העובד לבין שיעור  הניכוי משכר העובד – עד לשיעור 5% (כל אחד). הפרשות מעביד מעבר לכך ועד לשיעור 6% (להלן: "ההפרשה הנוספת"), נדרש ניכוי משכר העובד במחצית ההפרשה הנוספת. כך, אם המעביד מפריש  6%, יידרש ניכוי מהעובד בשיעור של 5.5%.

החל משנת 2005, נדרש שווין בין שיעור הפרשות הפרשות המעביד משכרו של העובד לבין שיעור  הניכוי משכר העובד – עד לשיעור 5% (כל אחד). אולם, המעביד  רשאי להפריש עד 2.5% נוספים, גם ללא כל ניכוי נוסף (מעבר ל-5%) משכרו של העובד. (גם העובד להפריש עד 7% משכרו, ללא תלות בגובה הפרשות המעביד  מעבר ל-5%).

לפיכך, שיעורי הניכויים וההפרשות מהמורים ומעסיקיהם היו בניגוד לדין.

בפס"ד ארגון המורים הראשון - המדינה, ומבטחים החדשה, טענו כי בשל היותם של תשלומים אלו מנוגדים לתקנות קופות הגמל, לא ניתן יהיה להמשיך בהם וכי יש לדרוש מהמורים ומעסיקיהם, להתאים את ההפרשות והניכויים משכר המורים, לדרישת תקנות קופות הגמל. ביה"ד הארצי לעבודה קבע בפסק דינו כי שיעורי ההפרשות והניכויים ישתנו: 12.5% שיעור הפרשות המעביד ו-5% שיעור הניכוי משכרו של העובד. כך שיעורי ההפרשות והניכויים משכר עובדי ההוראה העמיתים בקרנות החדשות, אינם נוגדים את הוראות תקנות קופות הגמל. (במקביל – נקבע כי המעבידים יפצו את עובדיהם בתוספת 1% לשכרם, כנגד האחוז הנוסף שמנוכה מהם ואשר נגרע מהפרשות  המעביד).

השלמת פיצויי פיטורין

הפרשות המעביד – במקום או על חשבון פיצויים

סעיף 1(א) לחוק פיצויי פיטורים קובע כי מעסיק חייב בתשלום פיצויי פיטורים לעובד אותו פיטר לאחר שהעסיקו במשך שנה או יותר. סעיף 14 לחוק, קובע:

 "תשלום לקופת תגמולים, לקרן פנסיה או לקרן כיוצא באלה, לא יבוא במקום פיצויי פיטורים, אלא אם נקבע כך בהסכם הקיבוצי החל על המעביד והעובד ובמידה שנקבע, או אם תשלום כאמור אושר בצו על ידי שר העבודה ובמידה ואושר".

כאמור מכוח סעיף זה, הוצא צו בשנת 1966, לפיו תשלומי מעביד במוסד חינוך על-יסודי למבטחים יבואו במקום פיצויי פיטורין (אלא אם הסכום בקרן לא יכסה את מלוא הפיצויים להם הוא זכאי).

(ראה הרחבה במאמר בנושא: "מורים העמיתים בקרנות הוותיקות").

    בשנת 2002 הוציא שר העבודה והרווחה צו שביטל צווים שניתנו בעבר מכח סעיף 14 לחוק פיצויי פיטורים. הצו חל על מורים חדשים, שנקלטו למערכת החל מיום 1.6.2002, ולא על מורים ותיקים שההסדר שנקבע בצו משנת 1966 נהג לגביהם (להלן: מורים וותיקים). וזו לשון הצו:

"בתוקף סמכותי לפי סעיף 14 לחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג - 1963 (להלן -החוק), אני מודיע לאמור:

1. כל אישור לפי סעיף 14 לחוק שניתן למעביד או לקבוצת מעבידים (להלן - אישור פרטני) עד יום ו' בתמוז התשנ"ח (30 ביוני 1998), מועד פירסומו של האישור הכללי בדבר תשלומי מעבידים לקרן פנסיה ולקופות ביטוח במקום פיצויי פיטורים, בטל מיום כ"א בניסן התשס"ב (1 ביוני 2002) (להלן - המועד הקובע), לגבי כל עובד שעד למועד הקובע לא פעל המעביד בהתאם לאמור באישור הפרטני...".

לכן, הצו משנת 1966 הינו בתוקף גם כיום, לגבי כל העובדים שמעבידם פעל כלפיהם בהתאם אליו, עד למועד הקובע (1.6.02).

נמצא, כי בין עובדי  ההוראה העמיתים בקרנות החדשות, קיימים שני סוגים:

1. מורים שהחלו לעבוד החל משנת 1995 (מועד סגירת הקרנות הוותיקות לעמיתים חדשים) ועד ליום 01.02.2002 – הם מורים בקרנות חדשות, אולם בכל הקשור לאופי הפרשות המעביד למטרת פיצוים ("במקום" או "על חשבון"), חלים עליהם הוראות הצו משנת 1966.

2. מורים שהחלו לעבוד החל מיום 02.02.2002 – הם מורים בקרנות  חדשות, שעל הפרשות המעביד למטרת פיצויים עבורם, חל הצו משנת 2002.

השיעור הכולל של התשלומים ממשכורתם הוא 17.5% (12.5% מעביד ו-5% עובד).

החלוקה הפנימית בהפרשות המעביד לעובדים אלו, לא נקבעה בפסק הדין, אולם נאמר בפסק הדין כי: "בכל הנוגע למורים שנקלטו לעבודה לאחר 1.6.2002 –  הוא המועד הקובע בצו שר העבודה משנת 2002 - מחויבים המעסיקים  בהשלמת פיצויי הפיטורים בקרות אירוע מזכה (2 ו – 1/3 האחוז), וכך נוהגים הצדדים  גם בפועל" (בהערה, מפנה פסק הדין – כמקור לנוהג הצדדים בפועל – לסיכומי המשיבה). אם כך, משמעות הדבר היא כי המעביד הפריש שיעור של 6% לפיצויים ולכן נדרשת השלמה של 2.33% נוספים, בהתאם לצו משנת 2002.

המורים בקבוצה השניה (1996-02.2002), נכללו בהגדרת "מורים ותיקים" בפסק הדין. לגביהם, כמו לגבי מורים ותיקים בקרנות הפנסיה הוותיקות, לא נקבעה החלוקה הפנימית של הפרשות המעביד, וגם לא נקבע כי המעבידים נדרשים  להשלים עבורם את הפיצויים או כי המעבידים נוהגים  כך בפועל.

ביה"ד הארצי אמר בפסק דינו כי "הצדדים הודיעו לבית הדין, כי הם מבקשים שההכרעה בעניין זכאותם של מורים ותיקים להשלמת פיצויי הפיטורים... תעשה בעת אחרת, וסברו כי אין לכרוך אותה בהכרעה בעניין שיעורי הפרשות המורים ומעסיקיהם לקרנות הפנסיה". ובהמשך קבע בפסק דינו כי: " חרף הנפסק בפסק הדין עדינה ביליג, יש להותיר את סוגיית זכאותם של מורים ותיקים שפוטרו להשלמת פיצויי פיטורים להסכם בין הצדדים או להכרעה בעת אחרת" (ההדגשות בקו תחתון – שלי. א.ק.).

בשל הכללתם של המורים (בקרנות החדשות), שבקבוצה הראשונה, בהגדרת "מורים ותיקים", הרי שהותרת הקביעה בסוגיית הזכאות להשלמת פיצויי פיטורין לעת אחרת, חלה גם עליהם. במילים אחרות: לגבי המורים שבקבוצה זו, לא נקבע האם הם זכאים להשלמת פיצויי פיטורין או לא, ואם כן, באיזה שיעור.

יתרה מכך, בפס"ד ארגון המורים השני, קבע ביה"ד הארצי את החלוקה של הפרשות המעביד – לפחות חלוקה טכנית למטרת ניהול תקין ויעילות של ניהול הכספים -  אולם החלוקה שנקבע בפס"ד זה מתייחסת אך ורק למורים העמיתים בקרנות הוותיקות. בשום אופן לא למורים ה"וותיקים" שעמיתים בקרנות החדשות.

כך שלגבי הפרשות  המעביד עבור המורים הוותיקים העמיתים בקרנות החדשות, אין אפילו חלוקה טכנית של שיעורי הפרשת המעביד.

יתר על כן, בפס"ד של ביה"ד האזורי לעבודה בבאר-שבע בעניין חנה מרציאנו (ראה במאמר בנושא "המורים העמיתים בקרנות הוותיקות") נקבע כי – גם כיום (לאחר פסקי הדין בעניין ארגון  המורים), פס"ד ביליג עומד בעינו והמורים שהצו משנת 1966 חל עליהם, אינם זכאים להשלמת פיצויי פיטורין כל עוד יתרת הכספים בקרן הפנסיה שמקורם במלוא הפרשת המעביד אינה נמוכה מסכום הפיצויים שמגיע לעובד על פי חוק פיצויי פיטורין.

פס"ד מרציאנו התייחס אמנם לעובדת עמיתה בקרן הוותיקה,  אולם ה"רציו" של פסק הדין תקף באותה מידה לגבי כל עובד שהוראות הצו משנת 1966 חלים עליו, גם אם הוא עמית  בקרן החדשה.

במאמר בנושא "מורים העמיתים בקרנות הוותיקות", ביקרתי את פסק הדין וכתבתי שלדעתי פס"ד זה אינו תואם את הנאמר בפסקי הדין של ביה"ד הארצי בעניין ארגון המורים (הראשון והשני).

לדעתי, ביקורת זו מקבלת משנה תוקף לאור התוצאה הבלתי-סבירה, לכאורה, לפיה מורים ששיעורי ההפרשות עבורם ושיעור הניכוי משכרם קרובים לשיעורי הפרשות והניכויים במגזרים רבים אחרים במשק (12.5% הפרשות מעסיק לעומת 12% במגזרים אחרים ו-5% עובד – כפי שמקובל במגזרים רבים), עדיין לא יהיו זכאים להשלמת פיצויי פיטורין, בעוד עמיתיהם באותה הקרן ששילמו לקרן שיעורים דומים לשלהם, יהיו זכאים לכך.

יתר על כן – כל מעביד שיחפוץ בכך (אם לא חל עליו הסכם קיבוצי שקובע אחרת), רשאי להפריש  ולנכות בדיוק באותם השיעורים שמופרשים ומנוכים עבור המורים ועדיין, יהיה חייב בהשלמת 2.33% פיצויים, לעת פרישה (מכוח הצו משנת 2002).

ניתן, כמובן, לטעון ששוני זה נובע מנורמות שונות שחלות עליהם – הסכמים קיבוציים שונים וצווי הרחבה שונים, אך גם בפס"ד ביליג, ביה"ד הארצי נדרש לטענת ההפליה (של המורים לעומת כלל העמיתים בקרנות הפנסיה) וקבע שלא מדובר בהפליה כיון שמדובר בשוני רלוונטי, בשל כך שהעובד מפריש 1% פחות ומעבידו מפריש 1% יותר מהמקובל (בקרנות הוותיקות) ולכן מדובר במערכות הסכמים שונות שיוצרים שוני רלוונטי. לכאורה, לא ניתן יהיה לטעון כך לגבי המורים ה"וותיקים" העמיתים בקרנות החדשות – שמפרישים עבורם ומנכים מהם שיעורים זהים או דומים למגזרים אחרים במשק.

מכל מקום – לא ברור עדיין מהי החלוקה הפנימית של הפרשות המעביד לעובדים אלו וכן האם הם זכאים להשלמת פיצויים ובאיזה שיעור. הקביעה בעניין זה נדחתה לעת מצוא – באמצעות הסכמה בין הצדדים או הכרעה אחרת.

תקצוב משרד החינוך

משרד  החינוך מפרסם, בדרך כלל, אחת לשנה, "מערכת שכר לימוד לבתי ספר עיוניים וטכנולוגיים בחטיבה העליונה" (להלן: "מערכת שכ"ל") לאותה שנת הלימודים. מדובר במערכת  שמפרטת, בין היתר, את אופן התקצוב של המשרד את הבעלויות השונות, בגין עובדיהם.

כך, במערכת שכ"ל לשנת תשע"א, בפרק ה. סעיף 1.2, פורטו מרכיבי עלות משרת הוראה לפי דרגה וותק (רצ"ב הטבלה, כנספח). בין היתר, ניתן לראות כי חלק מהעלות המתוקצבת על ידי משרד  החינוך כוללת: תוספת פס"ד קרנות פנסיה חדשות וכן הפרשה לקרן פנסיה מקיפה בשיעור של 14.02%.

בסעיף 1.3, נכתבו ביאורים למרכיבי העלות השונים שפורטו בסעיף 1.2. בס"ק ד' ניתן ביאור ל"תוספת פס"ד קרנות פנסיה חדשות", לפיו, תוספת זו משולמת בהתאם  לפס"ד ארגון המורים הראשון (שיעור של 1% מהשכר הפנסיוני), אולם אחוז זה מוכפל ביחס המורים בקרנות החדשות מתוך כלל המורים. שיעור  זה, על פי משרד החינוך, עמד בשנה זו על 39.2% בממוצע, ולכן המשרד תקצב את הבעלויות בגין תוספת זו לפי 0.392% מהשכר הפנסיוני של כלל המורים המתוקצבים מאותו המוסד.

בס"ק ה' ניתן הסבר לשיעור ההפרשה לקרן פנסיה, לפיו מדובר באחוז שמהווה שקלול הפרשות המעביד לקרן פנסיה צוברת  חדשה וותיקה. בסעיף לא מפורט כיצד בוצע השקלול, אולם לאור הנתון של אחוז המורים החדשים מתוך כלל המורים, ניתן לבצע את החישוב כלהלן:

39.2%*12.5%+(100%-39.2%)*15%=14.02%. זהו בדיוק השיעור שנרשם בסעיף 1.2 כשיעור הפרשות  סוציאליות שהמשרד מתקצב את הבעלויות. אם כך, מדובר בשיעורי הפרשות שאינם כוללים מרכיב השלמה לפיצויים.

במערכת  שכ"ל לשנת תש"ע, נכתב כי שיעור ההפרשות  לפנסיה הינו 14.46%. גם כאן נאמר שמדובר בשקלול של ההפרשות לקרנות הפנסיה החדשות והוותיקות. בשנה זו משרד החינוך לא תקצב את תוספת פס"ד פנסיה (היה זה לפני פס"ד ארגון המורים הראשון), ולא פרסם את שיעור המורים בקרנות החדשות מתוך כלל המורים, אולם תקצוב ההפרשות לפנסיה בשיעור גבוה יותר מכפי שהיה שנה לאחר מכן הוא הגיוני (למרות שסביר שהמורים בקרנות הוותיקות – בהן שיעור ההפרשה גבוה יותר – הולכים ומתמעטים משנה לשנה ומורים חדשים – בשיעור הפרשה נמוך יותר – תופסים את מקומם), שכן בקרנות החדשות, במועד זה, שיעורי ההפרשה היו 13.5% (במקום 12.5% שנה לאחר מכן – בעקבות פס"ד ארגון המורים הראשון).

באתר האינטרנט של משרד החינוך אין בנמצא מערכת  שכ"ל לשנת תשע"ב. קיימת מערכת שכ"ל לשנת תשע"ג.

לפי מערכת זו, התקצוב בגין הפרשות לקרן פנסיה (לעובדי הוראה ללא רפורמה או ברפורמה חלקית) הינו: 14.92%. מדובר בשיעור משוקלל לקרנות הפנסיה החדשות והוותיקות, כאמור לעיל. אולם, במערכת זו, נאמר לראשונה כי: "ההפרשה לקרן פנסיה צוברת חדשה כוללת הפרשה של מלוא 8.33% לפיצויים".

בס"ק ד' נאמר כי שיעור המורים בקרנות החדשות, מתוך כלל המורים הינו: 45.6%. לפיכך, החישוב הוא כלהלן:

45.6%*(12.5%+2.33%)+(100%-45.6%)*15%=14.92% - השיעור המדויק שהמשרד מתקצב את הבעלויות לפי סעיף 1.2, כולל מרכיב השלמת הפיצויים.

לסיכום: בשנים תש"ע ותשע"א – משרד החינוך העביר תקציב עבור הפרשות לפנסיה, הן למורים עמיתים בקרנות הפנסיה הותיקות והן למורים עמיתים בקרנות הפנסיה החדשות – ללא השלמת פיצויי פיטורים.

בשנת תשע"ג – משרד החינוך החל להעביר תקציב עבור הפרשות לפנסיה – למורים חדשים בשיעור 14.83% (כולל השלמה של 2.33% לפיצויים), ולמורים ותיקים – ללא השלמה לפיצויים.

כאמור לעיל, בפס"ד ארגון המורים הראשון, נאמר כי בכל הנוגע למורים חדשים שנקלטו החל מיום 01.02.02, " מחויבים המעסיקים  בהשלמת פיצויי הפיטורים בקרות אירוע מזכה (2 ו – 1/3 האחוז), וכך נוהגים הצדדים  גם בפועל". לאור זאת, לא ברור מדוע משרד החינוך נהג שלא להעביר את השלמת פיצויי הפיטורין בגין העמיתים בקרנות החדשות, עד לשנת תשע"א.

העברת תקצוב בשנת תשע"ג, עבור המורים העמיתים בקרנות החדשות,  בתוספת מרכיב השלמת פיצויי הפיטורים, מהווה גם היא "הודאה" של משרד החינוך בכך שמורים אלו זכאים להשלמת פיצויי הפיטורין בגין 2.33% נוספים.

לפיכך, לכאורה, על משרד החינוך להשלים רטרואקטיבית, את התקצוב בגין שנים קודמות עבור מרכיב השלמת פיצויי הפיטורין לכל המורים העמיתים בקרנות החדשות.

כמו"כ, על פי שיעורי תקצוב משרד החינוך בשנת תשע"ג, נראה כי המשרד אינו מבחין בין המורים שהחלו להיות עמיתים בקרנות החדשות בין השנים 1996-2001 לבין אלו שהחלו להיות עמיתים בהן החל מ-2.2002. אלה, גם אלה, תוקצבו גם בגין השלמת פיצויי הפיטורין (2.33%).

אם כן, ההשלמה הרטרואקטיבית הנ"ל, נדרשת גם בגין מורים שנקלטו למערכת החל משנת 1995 ואילך, והיו לעמיתים בקרנות החדשות.